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笨小猪

美国灾害紧急救援管理的主要特点

笔者曾到美国进行了为期20天的自然灾害救援管理培训。通过学习与交流，我们了解到美国灾害紧急救援管理具有以下几个特点。

　　一、管理的范围比较宽广
　　美国的灾害紧急救援管理并不局限于传统意义上的自然灾害，其范围非常宽广，既包括龙卷风、台风、地震、洪水、干旱、火山爆发、泥石流、病虫害等自然灾害，又包括工业生产安全事故、交通事故及化学有毒物质泄漏、放射性污染等工业和环境灾害，更包括以针对平民生命财产、损害国家利益为目标的恐怖事件。如1996年发生在美国的俄克拉何马州政府大楼爆炸案，2001年9月11日发生在纽约的“9·11”事件，2002年10月发生在马里兰州、维吉尼亚州的连环枪击案等都纳入了政府灾害紧急救援管理的范围。人们说，“9·11”事件改变了美国的一切。确实，“9·11”事件使美国的国内安全观念发生了深刻变化，从灾害救援管理角度看，“9·11”事件以后，美国政府更加突出地重视恐怖事件的救援管理，可以说不惜动用一切资源进行预防和施救。

　　二、有完备的法律法规体系
　　灾害紧急救援管理是一项非常庞大复杂的社会系统工程，不同的灾害种类差别也给紧急救援管理造成不同的复杂性和艰巨性。美国政府在建立统一的灾害紧急救援法律以前，其灾害紧急救援管理，暴露出了一些弊端，诸如美国政府部门之间以及联邦政府与州、郡、地方政府之间职责不明、效率低下等。从20世纪70年代初，美国政府组织有关部门、救援专家和专业人土，开展灾害紧急救援管理立法工作。他们总结美国以往灾害紧急救援管理的成功经验和失败教训，历经20多年的艰苦努力，终于在1992年由国会批准，出台了《美国联邦灾害紧急救援法案》。这是一部极具美国灾害紧急救援管理特色的权威性法律，以大法的形式定义了美国灾害紧急救援管理的基本原则、救助的范围和形式，政府各部门、军队、社会组织、美国公民等在灾害紧急救援中应承担的责任和义务，明确了美国政府与州、郡政府的紧急救援权限，同时对灾害救援资金和物资的保证也做出了明确规定。

　　三、有统一高效的指挥协调机构

　　根据《美国联邦灾害紧急救援法案》，专门成立了美国联邦紧急救援管理局，它是独立的政府部门，直接对美国总统负责，具有极强的协调能力，一旦突发自然灾害、技术灾害或恐怖事件，可以调动一切人力、物力进行紧急救援，尤其是可以有效指挥协调28个政府部门和组织。美国政府紧急救援管理局还在全美划分了10个灾害大区，并分别建立了直属联邦紧急救援管理局领导的10个分支机构。联邦紧急救援管理局共2500人，其中900人在联邦管理局总部，其余1600人在全美10个分支机构，另外还聘有满足灾害紧急救援各方面需求的、具有一定专业知识的5000名志愿者队伍。
　　在美国，联邦政府与州、郡政府关系的处理上，由于美国法律赋予联邦各州高度自治独立的权力，灾害紧急救援管理主要或首先由州政府实施，州、郡政府也都建有相应的紧急救援管理局，当灾害救援超出了州政府能力时，州长才直接向总统提出救援请求，联邦政府紧急救援管理局各分支机构代表联邦政府立即参与并协助地方开展紧急救援工作。除联邦紧急救援管理局以外，美国的相关部门和组织均成立有专门的灾害紧急救援管理机构，如美国农业部设有林业局灾害救援处、食品和营养品管理局自然灾害救援处等，分工明确，各司其职，协调合作。同时，全美灾害紧急救援管理系统还建有29个应急小组，每组10人，包括医疗、化学、交通、警察、消防等各方面专业人土，24小时昼夜值班，随时应付不测事件。
　　美国联邦政府对州、郡地方政府的灾害救援支持主要表现在两个方面：一是约70％的资金和物资用于公共项目支援，如对河道、公路、铁路、医院、学校、商业服务等设施的恢复重建给予资金、物资帮助：二是约30％的资金和物资用于对受灾公民家庭和个人的援助，如提供食品、洁净饮用水、毛毯衣物，开展伤员医治、避险转移，帮助重建因灾害倒塌毁坏的民用住宅，搜寻遇难者和失踪人员等。

　　四、灾害救援资金充裕，技术装备先进
　　美国从联邦政府到州、郡政府都有比较充裕的灾害救援资金预算，资金负担上实行分级管理，分级负担，各负其责。联邦政府和州、郡政府除正常的灾害救援资金预算外，当遇到特大灾害时，可以临时由政府向议会提出增拨灾害救援资金议案，增加紧急救援资金。《美国联邦灾害紧急救援法案》规定，遇有自然灾害和技术灾害时，首先动用地方资金、物力，当灾害救援超出地方资金和物力承受能力时，州、郡可以分别向上一级政府申请援助。而发生恐怖事件的紧急救援资金和物资则全部由美国联邦政府承担，如“9·11”事件救援所发生的120亿美元就是由美国政府全部承担的。一般情况下，美国联邦紧急救援管理局每年调配的资金有20亿美元，相关部门也都有各自的预算，如美国陆军工程兵总部每年用于民用救灾的资金预算是12亿美元农业部农场服务局每年用于对受灾农场主的救助资金为30～40亿美元(补助受灾损失的50％～70％)；农业部食品和营养管理局每年对处于贫困线以下的1900万人的食品救助资金为210亿美元(按每月每人78美元给予食品救济，同时又安排40亿美元用于妇女儿童食品营养计划)。大多数情况下，美国政府承担了更多的救援义务。对特大灾害，72小时内发生的救援费用全部由美国政府负担，72小时之外发生的救援费用25％由地方负担，75％仍由美国政府负担。而农场主遭灾后，补助资金的95％则来自于美国政府，5％来自于所在的州政府，郡、县不拿钱。对个人的救助资金，政府全部通过电子货币方式划转，公开透明。
　　美国政府在灾害紧急救援管理中，普遍运用了比较先进的技术装备。美国政府的地球气象卫星、资源卫星的遥感技术早已运用于灾害检测、预警预报和跟踪。仅美国林业局、消防局就装备了114辆消防坦克、96架巡逻直升机。美国陆军工程兵装备有数百套具有先进计算机数字技术的指挥车辆，用于现场指挥。美国红十字会在全国装备有320辆食品快餐车，解决灾民临时就餐问题。如救援装备不能满足需要，根据法律还可征用民航、铁路、商船抢运救援物资，必要时还可动用联邦正规部队抢险救援。

　　五、高度重视灾害救援规划和人员培训
　　在美国，无论是综合协调机构联邦紧急救援管理局，还是各专业部门，都十分重视灾害紧急救援管理的规划。按照《美国联邦灾害紧急求援法案》规定，灾害紧急救援管理各部门全都制定有应急救援预案，紧急救援管理局负责制定全面的综合性的救援规划，教育、农业、交通、环保、消防、健康与福利、军方工程兵、警察、海岸警备队、红十字会、国际救援委员会等政府部门或非政府组织，根据自己的职责分工与服务对象分别制定应急求援规划和预案，健全组织指挥机构，做好人员、资金、物资、技术等方面的储备。各灾害紧急救援规划的预案中尤其重视专业技术人员和志愿者的培训，每年安排大量培训资金，用于人员培训，仅美国政府每年就安排8亿美元用于培训直属系统的专业人员和志愿者。

　　六、有较高专业技能的半职业化的志愿者队伍
　　美国的紧急救援之所以取得较好效果，其中一个重要原因是建立了一支庞大的具有较高专业技能的半职业化的志愿者队伍。这些志愿者有医师、护士、司机、消防人员、退役土兵、大学毕业生、保险经纪人等，他们参加灾害救援分两种形式：一是半职业化的相对固定地参加某一部门的灾害救援工作；二是根据协议临时被招募参加灾害救援工作。志愿者与专业灾害救援管理部门的关系、权利和义务，是通过双方签订合同来确定的。志愿者参加政府灾害救援一般不取报酬，带有奉献性质，但国家还是发给志愿者一定补贴。

(安全文化网)

［此帖子已被 笨小猪 在 2008-5-13 15:47:36 编辑过］

笨小猪

 

――国外应急救援给予的启示

　　有不少人认为，应急救援是个老生常谈的话题，但又是一个不得不说的话题。尤其在矿难发生后，很难保证每一次救援都能成功。然而，如果总是避而不谈，这个问题就不能得到改进和完善。

　　不得不承认的一点是，应急救援在我国起步较晚，成熟的理论与成功的经验还不是很多，所以借鉴国外先进理论、经验就显得更重要了。笔者在前不久举行的“第一届中国国际安全生产应急管理和应急救援论坛”（以下简称“论坛”）上，听到了来自美国、加拿大、澳大利亚等国专家学者演采演讲，其中对于在事故中的被困人员的考虑，不仅引起了笔者极大的兴趣，同时更引发了众多的思考。

　　在此，先提出几个问题，其一，在灾难发生的第一时间，人们会想什么？会怎么做？其二，为什么有人可以成功逃离灾难现场？他们是怎么想的？怎么做的？其三，救援预案的设计者，是如何为他们着想的？其实，这些些问题也值得我们的应急救援专家们深思。

　　而在本届论坛上，笔者听到国内应急专家谈得更多的是，如何应急响应，如何开展救援，使用什么样的设备，如何完善和订立应急预案等，这些固然都很重要，但真正从人本身遇到灾难的角度谈得并不多。

　　就笔者了解的情况看，目前应急预案订立的思路，往往是某一区域可能会发生什么样的灾难事故，然后就此订立一个预案，其应急响应的过程不可谓不迅速、其涉及的具体步骤不可谓不详实，但在事故现场的被困人员对此知道几多？他们能不能照此去做？都是问题。

　　别过分依赖救援

　　有统计资料显示，在矿难发生后的一小时，矿工的死亡率达到90%以上。也就是说，在这一小时之内，矿工需要的是自救，此时装备再精良的专业救援队，也很难发挥作用。

　　澳大利亚联邦科学与工业研究院矿山研究所所长格雷戈•罗恩先生在论坛上说：“过分强调建立一支配备精良的事故控制团队是不可能的。”同时他强调，许多事实说明，一些如挽救生命、保护财产、预防破坏和恢复生产等外加的目标，以及不惜代价的遵守条条框框、减轻法律责任的期望，正在影响着人们的正确判断能力。他不认为这有错，但他告诫，要认清它们之间的相互影响。

　　其实，每一份应急预案的订立，都会考虑到类似诸多因素，但在具体灾难事故发生时，在应急救援执行过程中，人们如何去理清这些因素的相互影响，却是个极大的难题。所以罗恩先生在谈及应急控制时说：“要清楚目标，优先顺序关系，清晰授权。”

　　但在我国，行业有行业的应急预案，地方有地方的应急预案，目标毫无疑问是统一的，但在优先顺序以及授权上是否明确呢？

　　在这些问题尚未完全清晰之前，作为公众或说是遇到灾害事故危害的每个个体，都不应该有一个过分依赖救援的初衷，要首先学会自救。比如在进入宾馆入住时，您是否了解应急通道所在位置？遇有火灾发生时，您是否掌握逃生的基本知识？等等。

　　别忽视“人”的感受

　　研究表明，先进工业化国家普遍经历了从事故多发到逐步稳定、下降的发展过程。而当人均国内生产总值快速增长的特定区间时，生产安全事故也相应较快上升，并在一个时期内处于高位波动状态，人们把这个阶段称为生产安全事故的“易发期”，而我国目前正处在这种工业化加速发展的阶段。

　　但与之相配套的应急救援工作则起步较晚，理论与实践经验还尚不丰富，虽然法制体系已初步建立，应急预案以及应急机制正趋于完善过程中，但也确实与国际先进水平存在着较大的差距。

　　其中，人的因素不能怱视。笔者此处所谈及的人是指，在灾害事故发生现场的被困人员。在特定的生产区间，他们或多或少的参加过安全生产的培训，但参加过应急培训的却少而又少，这使得他们在面对灾害时，往往会出现惊慌失措之举。

　　而当灾难发生在公共场所时，人们更多的是凭着个人经验，选择逃离现场的方法。而哪种方法得当，没有人切实清楚。

　　事故灾难发生后，对成功逃离现场的人的调查一直是个缺失。他们为什么可以成功逃离？他们采取了什么样的方法，是碰运气，还是有其科学依据？是否值得推广？如何推广？在完善应急预案时，是否考虑到了这些因素？

　　加拿大北阿尔伯达理工学院的玛丽安•布恩女士说：“忽视或低估公众在灾难应对中的作用是一个很严重的错误。”确实，应急预案应该更多的考虑到具体“人”的感受，而不应该仅仅是个程序。

　　在这一点上，国外研究的可能更多一些。比如他们会研究人们在灾难事故发生时，为什么会惊慌？以及如何解决这些相应的问题等等。

　　别不让公众参与应急预案的制订

　　在研究人们遇到灾难事故为什么会惊慌时，玛丽安•布恩发现，没有资料支持如何应对时，人们会惊慌；找不到出路会惊慌；不知道什么地方可以获取食品、药品、氧气等生存必需物品时会惊慌等。

　　不可否认的是，面对同样的灾难事故，一些人成功地逃离，而另一些人则永远离开了。所以玛丽安•布恩认为，让员工或公众参与紧急事件的应对策划十分必要。而反观我国应急预案的制订，更多的是官方加学术界的，员工或说公众参与的程度很低。　　

　　河南陕县支建煤矿成功救援出69名矿工，但从媒体对事故刚刚发生应急救援尚未展开的那段矿工自救的过程看，不能不让人惊出一身冷汗。

　　在“7.29”事故中，河南陕县支建煤矿的安全员宁保师听到有人喊“冒水了！”以后，他没有第一时间通知井上以及相关工作面的矿工，而是与同事去寻找冒水的原因。这种举措，笔者以为是失当的。我们不能在100%确定是灾害事故发生后再采取应急行动。

　　再如山东华源煤矿的溃井事故，有人听到水声，发现脚下有积水，但矿上并未正确做出撤离的决定。逃生的矿工，更是冒了要被罚款甚至是开除的风险，但他们成功的逃离了，而那172名矿工却……

　　而这起灾害事故，至少可以证明一点，那就是当发现危险存在后，可能发生事故时，就应该撤离，而不是在确认事故发生后，那样做的后果我们已经看到了。

　　透水在一些矿是经常的事儿，所以根本不会太在意，可事故就在一个不经意间就发生了，它带给企业的不仅仅是一次事故，而是后续的一连串的给企业带去的灾难。救援只是第一步，

　　但如果矿上领导在得知井下发生透水后，能听取有经验矿工的建议，华源煤矿的事故或许不会发生。

　　而这起事故的逃生者的经验，不知道会不会被企业、当地安监部门以及应急救援专业学者所了解，并能有效地运用到我们的应急预案中。

　　别认为可以计划一切

　　中国有句老话，叫“计划赶不上变化”。其实在一些事故发生时，事故现场的情况也是会瞬间发生变化的，但我们的应急预案往往是“死”的。对此，玛丽安•布恩说：“就像灾难不总按计划发生一样，应对灾难也不能总按原计划执行。”

　　如何进行有效的救援，跟事故预警、各类装备保障、人员素质、应急预案的知晓度，指挥系统的通畅性等都有很大关系。一个环节出现问题，往往就会使救援受阻。

　　在国家安监总局的积极倡导下，各行业、各地都在不断进行应急演练，这大大丰富了我国应急救援的经验，应急预案也得到了不断的完善，在科技引领下，救援的技术装备也渐渐先进、精良起来。

　　但对于被困人员的心理研究，以及他们在遇到事故时的反应研究，仍然处于起步阶段。可这也正是我们应急预案中最大的“变数”，是很难计划的。可不把“人”计划好，救援又怎么能真正的成功呢？

　　当事故发生时，当应急救援展开后，当事故现场出现了应急预案中没有的“变数”，指挥者会不会就惊慌了呢？那不是人们想看到的。诚然，我们不可能在短期内完全健全了我们的预案，以期应对任何的突发事件，但如何探索制订出一条切实可行的应急方案，已摆在了应急救援专家的面前。或许在相当长的一段时间内，对于应急预案的完善，还需要更多的人付出长期的努力，但这种意识，必需深植。

　　当然，我们也没有必要完全迷信国外的一些做法，采取全盘“西化”，因为就国外的应急救援发展来看，也不是完美的。“9.11”就是个典型的例证，其当地应急救援的“中枢”就在世贸大厦中，事故发生同时就导致“中枢”神经瘫痪，这是谁也无法预知的。

　　其实，就事故灾难而言，是人类共同需要面对的一个主题，它本身不具有国别，它需要大家共享经验，共担风雨，也只有这样，“应急救援”这项事业才能不断完善和发展。

(安全文化网)

［此帖子已被 笨小猪 在 2008-5-13 15:47:59 编辑过］

我不是天使我不会飞

好文章

小猪,把字调大点啊

佐罗再世

我不是天使我不会飞:

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